“Se confirmaron mis peores advertencias”

Intervención del senador Jorge Enrique Robledo en el debate sobre la ley que reglamenta las regalías, Comisiones Quintas conjuntas, 29 de noviembre de 2011

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El gobierno central se va a coger unos recursos que en buena medida eran para obras de tipo local. Inaudita dictadura constitucional del gobierno. Los cuerpos colegiados, trucos de ilusionista para engañar niños. Las regiones no existen en la legislación: región termina siendo lo que se le antoje al gobierno nacional. Detrás del término regional lo que se oculta son los macroproyectos del gobierno nacional. La mermelada no se va a repartir equitativamente. Privatizar sigue siendo el mandato. Fondos depositados en bancos en el exterior. El DNP subcontrata la fiscalización. 

Empecemos por decir que esta ley reglamentaria del Acto Legislativo sobre las regalías confirmó mis peores advertencias y mis peores preocupaciones. Ya aquí han dado un par de puntadas que lo prueban. Porque el Acto Legislativo fue muy malo, pero la reglamentación lo empeora. 

Se confirma el hecho esencial, que ya teníamos claro desde el debate sobre el Acto Legislativo. El proyecto es un golpe a los departamentos y municipios productores, golpe ya señalado aquí y bien conocido. Se confirma que se despoja a los municipios, a los de hoy y a los de mañana, de unos derechos adquiridos, en una lógica poco democrática en lo relacionado con el manejo de los recursos públicos. Se confirma otra advertencia que hicimos, y es que el gobierno central se va a coger unos recursos que en buena medida eran para obras de tipo local, muy importantes, pero calificados por el ministro de Hacienda como proyectos chichigüeros. Repito mi definición: proyecto chichigüero es como llama un magnate una obra muy importante para un pobre. Ahora prácticamente desaparece este tipo de proyectos, pues todos se vuelven proyectos de interés nacional. No me opongo a que haya proyectos del interés nacional, pero sí cuestiono que se financien con los recursos destinados a favorecer a los más débiles. 

Dictadura del gobierno central 

Aparece muy notorio también que el grado de dictadura del gobierno nacional sobre la administración de estos recursos es casi inaudito, porque el texto está medido minuciosamente para que solo se pueda hacer lo que quiera el gobierno nacional. En muy buena medida, municipios y departamentos quedan como convidados de piedra en una maraña de pasos, todos calculados para que en cada uno el gobierno nacional imponga su punto de vista. 

Hay en primer término un gran organismo, la llamada Comisión Rectora del Sistema General de Regalías, controlado por el gobierno nacional pero diseñado para que parezca que no. En esa Comisión Rectora hay siete votos, cuatro de ellos no pertenecientes al gobierno nacional, pero la norma exige una votación calificada, por lo que nada podrá hacerse sin el permiso del gobierno nacional. Y la Secretaria Técnica la detenta el Departamento Nacional de Planeación, también con un inmenso poder. Aclaremos de paso que el proyecto le da tantos poderes al Departamento Nacional de Planeación, además de los que ya ejerce, que no me sorprendería que en el ordenamiento jurídico colombiano el Departamento Nacional de Planeación pudiera terminar hasta haciendo empanadas. Ni que fuera de maravillas la experiencia que la nación ha tenido con Planeación Nacional, cuando ha sido lo contrario, bastante negativa. 

La presentación y formulación de los proyectos, cuando algún municipio o departamento quiera adelantar un proyecto, ha de estar enmarcado en las metodologías y lineamientos fijados por el Departamento Nacional de Planeación. Los proyectos tienen que estar acordes con el Plan Nacional de Desarrollo, es decir, deben ser proyectos del interés nacional. Y vamos a ver que para proyectos del interés local apenas se destina una suma insignificante. 

Queda también estipulado que los proyectos tienen que viabilizarse. ¿Y quién certifica si los proyectos son viables? Pues el Departamento Nacional de Planeación, examinando si se ajustan a las metas fijadas por el Plan Nacional de Desarrollo. Hay un banco de programas y proyectos por donde tendrán que pasar los proyectos en trámite. ¿Quién lo administra? El Departamento Nacional de Planeación. Y como si fuera poco, el presupuesto bianual de gastos que se somete a la aprobación del Congreso de la República es de iniciativa del Ministerio de Hacienda y si el Congreso no lo aprueba, queda aprobado automáticamente el que haya presentado el gobierno nacional. 

Luego es evidente, y podríamos abundar en más detalles, que cada uno de estos pasos sirve de colador para que solo corone con éxito aquel proyecto que cuente con muchos beneplácitos del gobierno nacional. De lo contrario, el trámite será de imposible cumplimiento. 

Aparecen además unos órganos colegiados de tres grupos de participantes, gobierno nacional, departamentos y municipios, y de pronto universidades, dependiendo de algún tipo de fondo especial, todos calculados para generar la ficción de que el poder está en los municipios y en los departamentos. En ellos se necesitan dos votos para decidir y es obvio que el único que reúne el poder para determinar la mayoría es el gobierno nacional. Presumir que los alcaldes y los gobernadores, solos, puedan hacerle mayoría al gobierno nacional no constituye realmente una idea creíble. 

Resumo: el gobierno nacional define, a través del Departamento Nacional de Planeación o de los ministerios, qué proyecto sobrevive o no. Cosa que significa que muchos municipios o departamentos podrán presentar un proyecto una y mil veces y que no se termine aprobando. Digamos que la disponibilidad presupuestal también la define el Ministerio de Hacienda, porque podría haber una congestión de proyectos que requieran más recursos que los disponibles y es el Ministerio de Hacienda el que termina definiendo. 

Las regiones no existen en la legislación 

El proyecto se ha presentado desde el principio como un asunto de regiones y aparece lo regional como enfrentado a lo municipal y departamental. Pero es bueno que los colombianos sepan que en Colombia las regiones no están definidas legalmente. La región no existe como ente político ni administrativo. Y el gobierno nacional ya ha dejado en claro además que las regiones podrán ser temporales, espontáneas, flexibles, dinámicas y creadas incluso entre zonas no vecinas. Luego una región termina siendo lo que se le antoje al gobierno nacional. Ahora, a mi juicio, su existencia retórica está sustentada en una razón de ser y es que detrás del término regional lo que se oculta son los intereses del gobierno nacional y los macroproyectos del gobierno nacional. Y repito, no me opongo a que haya proyectos de interés nacional, pero aquí lo que hay es un debate entre los intereses y las capacidades de definición de municipios y departamentos y los intereses y capacidades de definición del gobierno nacional. Y por supuesto, lo local sale tremendamente desfavorecido. 

En lo que tiene que ver con el reparto de la plata, se crean varios fondos. De momento, llamemos la atención sobre un par de hechos protuberantes. Uno, y repito la crítica que hice cuando analizamos en Cúcuta el proyecto, el gobierno presenta solo porcentajes, que 70-30%, dependiendo de las necesidades básicas insatisfechas o de la población o del desempleo, etcétera, pero no nos entrega las simulaciones de lo que eso significa en términos de plata. Se me hace un estilo indebido en una exposición de motivos, señor jefe de Planeación y señor ministro de Minas y doctor Echeverri. Porque es obvio que un porcentaje 60-40 ó 70-30 es mucho o poco, dependiendo de cuánta plata se esté hablando. Nos decía el ministro Echeverri que cuando ellos hicieron sus cuentas, calculaban la simulación e iban ajustando un poco a ojo, que es como tiene que hacerse, pero resulta que al Congreso de la República no le dan esa misma posibilidad. Y en lo que hemos visto, allí donde se hacen modificaciones en los porcentajes, se lo digo a ustedes, senadores y representantes para que lo miren, la ponencia mantiene el reparto anterior, lo que es de especial gravedad. Porque entre un porcentaje y el otro la diferencia a favor de unas regiones dominantes es bien notoria. Porque lo que vamos a ver también en el transcurso del debate es cómo van a llegar estos dineros. 

La mermelada no se reparte equitativamente 

No es cierto, como lo adujo el ministro Echeverri, que la mermelada de las regalías se va a distribuir equitativamente por toda la tostada del territorio nacional. Está clarísimo que va a haber sitios del territorio nacional adonde cuando mucho va a llegar el aroma. A otros va a llegar en capas tan delgaditas que ni se va a ver. Y en unos cuantos se va a concentrar en morros. Y si sucede que al modificar los porcentajes suena mejor, en la ejecución no hay modificación. Aquí tengo el gráfico de picos de las diferencias y son notorias. 

En el primer proyecto, el gobierno dijo que en el fondo de compensación habría plata para proyectos locales, pero solo en el fondo de compensación, porque en el fondo de desarrollo no hay un peso, como lo voy a demostrar. Solo en el fondo de compensación, repito, un fondo que va a terminar desapareciendo y que solo reúne máximo el 10% del total de los recursos de regalías. Máximo no quiere decir que sea el 10, sino que no puede pasar del 10. Puede ser el cero por ciento. Es de esas palabras-truco que suenan muy bien en un debate en el Congreso de la República. Como alguien lo puso en evidencia, el gobierno dice ahora, como el gran cambio, que será hasta el 30%. Pero ese “hasta” ese otra palabra-truco y quiere también decir que puede ser cero por ciento. Llamo la atención, porque incluso si se cumple al máximo ese hasta 30%, la suma equivaldría al 7% del total de los recursos del sistema general de regalías, lo que demuestra lo sostenido por mí desde el principio, que la nueva legislación es un ataque contra los proyectos municipales y departamentales, llamados chichigüeros por el gobierno, incluidos ahí los contratistas chichigüeros y los alcaldes chichigüeros, y en beneficio de los macroproyectos, los macrocontratistas y los macroalcaldes. 

Soy enfático porque es parte de la discusión nacional. Todos sabemos que en una economía de mercado como la nuestra hay una disputa por quién controla y ejecuta los recursos públicos y si con las políticas de privatización los ejecutan los macrocontratistas o los microcontratistas. También todos sabemos que el libre comercio y el neoliberalismo van en la idea de que lo único eficiente son el monopolio y las trasnacionales. Entonces puede terminar sucediendo que por esta vía, dentro de la lógica del plan de desarrollo del libre comercio, todo la ejecución del sistema general de regalías les sea entregado a los monopolios y particularmente a las trasnacionales. Debería ponerse en discusión, porque a mí no me da lo mismo que una vía la construya la ingeniería nacional de una capital de departamento o de un municipio, a que la construya un monopolio o una trasnacional. 

Privatizar sigue siendo el mandato 

Las normas están calculadas para privatizarlo todo. Los privados pueden formular proyectos, a la par de las entidades públicas. El Departamento Nacional de Planeación puede delegar en terceros y mirar qué proyectos cumplen y cuáles no, también una medida de privatización. Además, es condición para que los proyectos puedan realizarse que su sostenimiento sea rentable, en la vía de la privatización. Es inaudito. Porque hay muchos proyectos de importancia, pero que no pueden ser rentables en la lógica de la ganancia privada. Y aquí estamos es legislando, este es el Estado colombiano, no la tienda de don Pedro. 

La fiscalización puede ser también privada, nos lo anunció el ministro de Minas el martes pasado en la Comisión Quinta del Senado. Y los ejecutores. Lo que abre un debate de mucho fondo, porque los privados no suelen actuar por los costos de la gerencia y de las secretarias y de los contadores y de los ingenieros y del buldocero, no. Actúan y ejecutan calculando los costos mencionados más la ganancia. Cuando un privado construye una vía, además de cobrarnos el buldócer, el gerente, el maquinista, nos cobra una utilidad que puede ser del 15, 20 ó 30%, porcentaje que se extrae a costa de tender menos vía si estamos hablando de una carretera y es igual para cualquier proyecto. En el tema de la corrupción sí que hay cosas que discutir con respecto a la privatización. 

Se plantea además el problema de los ejecutores. Supongamos que hay un proyecto que cruza de Riohacha a Urabá. Aquí aparece una discusión. Es de varios departamentos y cada uno va a aportar una plata del fondo de regalías, pero la pregunta es ¿qué ente ejecuta el proyecto? Tiene que ejecutarlo o un departamento o un municipio o la nación, porque las regiones no son entes ni administrativos ni políticos. Aparece la discusión obvia: quién la va a ejecutar. El gobierno nos dice que el conflicto se va a resolver según la Ley 80, sin decir con nombre propio quién lo va a ejecutar, una manera de evadir la responsabilidad. Pero en cualquier análisis de la Ley 80 lo que queda claro es que lo va a ejecutar la entidad más poderosa, Barranquilla, en este caso. Claro, es un mero ejemplo, no tengo nada contra Barranquilla. O en el caso de la región de Caldas y Antioquia, ejecuta Medellín; o en el caso de la región de los Santanderes, Bucaramanga. Pero también puede ejecutar el gobierno nacional. La Ley 80 establece que ejecuta el más capaz, y el más capaz para estos efectos es el que tiene más músculo administrativo. Luego podríamos terminar en que ejecutara el gobierno nacional y se acabaría de configurar la idea de que este es un proyecto fuertemente centralizador. 

Fondos depositados en bancos en el exterior 

El fondo de ahorro y estabilización es un fondo que va a manejar un platal, 30% de los recursos totales provenientes de las regalías. A los gobernadores y a los alcaldes les han metido el cuento de que van a manejar estas platas. Ya hemos visto que no es así. Además, el 50% de los recursos no se va a repartir por la vía de gobernadores y alcaldes, porque una parte se va a quedar en un fondo de pensiones, otro en un fondo de ciencia y el 30% se va para el exterior a un fondo de ahorro y estabilización petrolera. En mis debates anteriores, no lo voy a repetir, he expuesto muchas dudas con respecto a la conveniencia de que un país pobre se ponga a ahorrar plata. Que ahorren quienes poseen de sobran, uno hasta lo entiende. Pero decirle a un ciudadano pobre de Colombia que no se puede hacer su puente o su vía o su escuela o su puesto de salud, porque la plata la estamos dejando depositada en la banca extranjera, es por lo menos discutible. 

Pongamos la discusión en algo que me llamó muchísimo la atención en el cambio entre el proyecto y la ponencia, y espero que aquí traigan al gerente del Banco de la República a que nos lo explique. Le hago a la Comisión una petición formal, si aquí para manejar este fondo de ahorro y estabilización lo que se está creando es una especie de fondo de inversión para especular con los recursos. Todo me indica que se va a montar un fondo no manejado con la lógica de lo público y en el que el riesgo es lo determinante y casi lo único que define. Sospecho que se van a meter en un fondo para arriesgar especulando en el mercado mundial financiero. Esto me lo tienen que explicar bien despacio, porque se puede terminar perdiendo la plata. Dice el articulado que ese fondo se regirá por las normas del derecho privado, estará fundamentalmente en el extranjero y asumirá compromisos no de fines sino de medios, o sea que no se compromete a que las cosas salgan bien. Que si sale mal, la administración se pagará de los propios activos del fondo y no de sus utilidades. Que habría que actuar, dice textualmente entre comillas, “como un inversor prudente”. Esas son lógicas de especulación financiera, no lógicas de Estado, y por eso pido que aquí me traigan al gerente del Banco de la República a que nos lo explique con detenimiento. Que habrá periodos en que el fondo podrá tener rentabilidades negativas, o sea, perder plata, lo que quedará autorizado por el manejo. Que habrá que hacer inversiones con “objetivos de riesgo”, entre comillas, porque vamos a introducir el riesgo en los recursos de los colombianos. Que el comité de inversores estará compuesto por el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Minas y otra vez el Departamento Nacional de Planeación. Y que podrá invertir, textualmente, entre comillas, “los recursos en todo tipo de activos”, incluidos “derivados y repos y simultáneas, y transferencia temporal de valores”. Que podrá haber una estrategia de inversión de los recursos “en función de la rentabilidad y el riesgo”. Es un asunto que debemos mirar con todo detenimiento, porque probablemente lo sensato sea tomar una determinación y es que se invierta con cero riesgo, no importa que las rentabilidades sean menores. 

No hay fiscalización 

Por último, un punto crucial, el de la fiscalización de las platas. Ya vimos la salida desafortunadísima del ministro de Hacienda el jueves pasado. Se puso bravísimo porque la contralora dijo que había que bregar a mejorar la auditoría y que ahí debía estar la Contraloría y el ministro de Hacienda se puso como un tití, furioso. Tenemos un problema gravísimo en Colombia. Todo el mundo dice, y con mucha razón, que mucha gente se roba la plata. Y cuando alguien habla de controlar, Echeverri se pone bravísimo, en vez de asumir una actitud tranquila. Miremos un poco de qué se trata, porque en esto el proyecto y la ponencia son muy mediocres. Aclaremos, primero, que se trata de controlar dos cosas, una de la que se habla mucho y es el gasto de los recursos de las regalías. Todo el día en Colombia se habla de que se pierde la plata. Ayer hubo en televisión otra noticia, como 60 mil millones perdidos. Y claro, hay que buscar que no se la roben y no la malbaraten ni se la gasten en cosas que no deben ser. Pero aquí hay otra parte no menos importante de la discusión, y si se quiere más importante, y es que la plata también se puede perder porque no la paguen las trasnacionales de la minería y del petróleo. El martes pasado en un debate en la Comisión Quinta del Senado expliqué cómo la Contraloría General de la República sostiene que el gobierno de Colombia les cree por fe a las trasnacionales de la minería y del petróleo. Es tan mala la auditoría, tan mediocre, tan absurda en su normativa y en los recursos de personal. Fallan dos cosas: la normativa está montada para que se roben la plata, y me excusan la forma tan directa como lo estoy planteando. El que no se robe plata en el negocio de las regalías es un ángel. Es más fácil quedarse con la plata de las regalías que quitarle un sonajero a un niño. Publica el director de la DIAN trece glosas a empresas mineras y petroleras, unas tan graves como traer equipos robados de Venezuela y Ecuador para hacer fraude en los impuestos. Estamos hablando de problemas extremadamente graves en el ingreso de regalías. Y ojo, ¿saben qué propone el gobierno nacional? Nada. Que el asunto lo manejen la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Agencia Nacional de Minería que están creando y que la auditoría se pueda hacer con privados. Hay que poner atención, pues que no entre la plata que debería es incluso de mayor gravedad que perderla a la hora del gasto. 

Bueno, y en cuanto al gasto, ya lo señaló la contralora y me uno a su reclamo, lo que hay es muy malo. Por qué la ponencia no incluye la presencia de la Contraloría General de la República, única que cuenta con los mejores recursos para hacer una auditoría fiscal con todo rigor y con toda seriedad. Con un agravante. La Contraloría le hizo una especie de monitoreo a las hazañas del Departamento Nacional de Planeación, la entidad que ha estado cuidando la plata de regalías en estos años, y todos sabemos que el resultado es horrible. Todos los colombianos dicen que se roban la plata de las regalías. Bueno, si se las roban, el Departamento Nacional de Planeación tiene que ver, porque se supone que su función es impedirlo con sus 500 empleados específicamente dedicados a vigilar. Esto es con funcionarios y hay que poner los que sean necesarios. Me decía un empresario, cuando le preguntaba que cuánto gastaban en fiscalización, me dijo, senador, hay que gastar lo que se necesite, porque o si no, se roban las empresas. Y al Estado también se lo roban si no se fiscaliza. Ahora, ¿cuál es el peor error del Departamento Nacional de Planeación? Que fiscaliza con contratación privada. Y entonces la contralora lo explica diciendo que no le ponen ni cuidado o que subcontratan. Aparecen incluso dos firmas de auditoría vinculadas con los Nule. 

Al punto al que quiero llegar, señor director de Planeación, es que nos pongamos de acuerdo en que vamos a hacer una auditoría seria. Finalmente, no estoy haciendo aquí otra cosa que llamar la atención para que haya auditoría dura, primero, en el ingreso de los recursos, vigilando a las mineras y las petroleras para que no se pierda un peso. Y, segundo, auditoría también dura para que no se pierda ni un peso en la ejecución. Y para eso esto hay que hacerlo con funcionarios del Estado, esa es la discusión. No me van a meter el cuento de que en Colombia no se consiguen funcionarios pulcros, inteligentes, trabajadores y capaces. 

Por último, dos denuncias. El proyecto tiene unos micos. El ministro Cárdenas en Cúcuta me dijo que el texto de rebajarles las regalías a ciertos minerales lo iba a retirar el gobierno, que a él también le parecía un mico, aunque no usó propiamente la palabra. Pero le pareció que debía ser objeto de otro proyecto. Sin embargo, el actual contiene la posibilidad de bajar 40% las regalías, por ejemplo en el caso de los crudos pesados y en general de los hidrocarburos no convencionales. Bajar en 40% las regalías, ya de por sí bien bajas, es bien discutible. Deben de estar de fiesta, dije en Cúcuta, los de Pacific Rubiales. Son dos discusiones, si es conveniente y el texto hace parte de este proyecto. Insisto en que es un mico. 

Y es también un mico lo que están estableciendo para los precios base de liquidación de regalías, desreglamentándolos todavía más, debilitando la ley y transfiriéndoles el poder a la Agencia Nacional de Hidrocarburos y a la Agencia Nacional de Minería. No solo es equivocado porque debilita el control sobre estos recursos, sino porque es otro mico, ministro Cárdenas. El texto tampoco puede estar allí, porque el Acto Legislativo dejó en claro que son dos leyes, lo establece con toda claridad, una sobre las condiciones para la explotación, o sea, cuánto son las regalías y cómo se calculan. Y otra, la de esta ley que estamos tramitando, relacionada con la distribución. De una parte, están violando la Constitución y de otra, es un mico, porque no contiene unidad de materia. Usted me lo reconoció en Cúcuta, por lo menos para el primer caso. 

Se repiten dos artículos de una ley, la 141, que les prohíbe a los entes territoriales gravar a las mineras y a las petroleras. No entiendo por qué, si la ley está vigente, hay que volver a aprobar unos artículos textualmente iguales, una lógica legislativa bastante curiosa. O es que tienen programado derogar esa ley o qué es lo que está sucediendo. 

En conclusión, la ponencia nuestra, la del Polo Democrático Alternativo, es negativa. No me he referido a un aparte al que se va a referir mi colega, el representante Hernando Hernández, sobre si se hizo o no consulta previa a las comunidades indígenas. Él sostiene, como líder indígena que es, que no se hizo, luego el trámite es inconstitucional. Porque esa consulta previa la ordena la OIT y es parte de la Constitución Nacional.

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